由于土改的复杂性以及尚存争议，十八届三中全会后一年有余，土改试点方案始出台。不过，从目前公布的内容来看，这份试点方案较三中全会推进不多，步子也比较保守，地方可尝试的十分有限。而“试点严格限制在经法律授权的县（市）开展”，倒是为有积极性的地方自发探索套上了重重的枷锁。

　　1月10日晚，有关部门宣布，中共中央办公厅和国务院办公厅已联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》），《意见》尚未全文公布，而是先由国土部部长姜大明吹风解读。

　　姜大明说，改革主要有四项任务——完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　　从姜大明披露的信息来看，完善土地征收制度方面，亮点在于，在提出要缩小土地征收范围时，明确要探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。根据《宪法》，征地本应是基于公益目的，但长年以来，中国对公共利益没有明确界定。不过，这只是方向，征地范围能否实质缩小，还取决于在集体土地平等入市上的障碍能否扫除。《意见》在这方面开拓的空间却并不大。

　　三中全会以农村集体经营性建设用地入市作为建立城乡统一建设用地市场的突破口，并同时提出完善宅基地制度。全会后，如何界定“农村集体经营性建设用地”成为关系可入市土地范围的关键问题。曾有“按入市后用途”“按现状已作经营性使用”“允许整理闲置宅基地调整为经营性用地”等不同意见。国土部土改方案制定小组原先也为更好地盘活农村土地资源留出了空间。不过，在经过国土部内容协同以及各部门会签后，方案越来越趋于保守。

　　此次，姜大明称，试点要“明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径”。据财新记者了解，由于中农办等部门和领导坚持，此次可入市的土地仍定为符合规划的存量集体经营性建设用地（主要为原乡镇企业用地），比重不超过农村建设用地总量的10%。许多人士都表示，这既难以操作，也无法解决现实矛盾。

　　而宅基地方面，虽然闲置严重，地方也普遍出现宅基地灵活使用的现象，但《意见》并没有从政策上肯定许多地方探索以及自发市场。城里人到农村买房更是不被许可，仅允许“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。

　　《意见》在宅基地管理和分配上做出一些改进。比如，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。根据此前媒体披露内容，城市和城郊地区，或探索不再分配宅基地，而是直接分配公寓。此外，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。这在浙江一些地方已有尝试，将宅基地审批权下放至乡镇，进而至村，村里决定后乡镇“见章盖章”。

　　对于此轮土改，中央一直强调要获得法律授权，依法改革。姜大明称，要坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。并坚持封闭运行。“试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。”

　　然而，集体建设用地入市试点已有近20年历时。这些突破不大的改革举措，不少现有的试验区以及地方已经在尝试。甚至，《意见》落后于不少地方的改革实践。如此，当对“依法改革”做出新强调后，地方在实践上有积极意义的主动改革无疑面临更大的政治风险。

　　对于此轮土改，中央一直强调要获得法律授权，依法改革。姜大明称，要坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。并坚持封闭运行。“试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。”

　　然而，集体建设用地入市试点已有近20年历时。这些突破不大的改革举措，不少现有的试验区以及地方已经在尝试。甚至，《意见》落后于不少地方的改革实践。如此，当对“依法改革”做出新强调后，地方在实践上有积极意义的主动改革无疑面临更大的政治风险。

　　姜大明表示，试点工作在2017年底完成。如此，全面修法应是2017年底以后的事情。